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人民法院司法职权配置与运行机制浅议

来源: 作者:杨 丽 丽 责任编辑:Admin 发布时间:2010/9/30 15:57:39 阅读次数:
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   一、优化司法职权配置的意义

  十七大报告把十六大报告中“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配置”使得政治报告的表述更为凝练,然而,这并不仅仅是一种语词的变化,而是表明执政党对于司法事业的认识更加深刻,简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治含意。十七大报告提出社会主义司法制度建设的方向、目标,即:建设公正高效权威的社会主义司法制度,将公正、高效、权威三者辨证地统一起来,力图通过公正赢得权威,以高效体现公正,以权威保障公正。为了保障这一目标的真正实现,十七大报告分别从宏观层面的体制革新(深化司法体制改革),中观层面的机制改革(优化司法职权配置),微观层面的行为调整(规范司法行为)入手提出具体改革方略。

我们可以看出,优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说,司法职权配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件,而科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。唯有科学、合理的司法职权配置才能使得相应的部门、机关、个人摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见,真正着眼于为民司法,秉公司法,进而促进司法公正的实现;唯有科学、合理的司法职权配置才能明晰相应的部门、机关、个人的权力、义务、责任,才能使得相应的部门、机关、个人各司其职、各尽其责,唯有此,才能减少部门之间、机关之间、个人之间的摩擦、扯皮与内耗,进而达到司法的高效运行;唯有科学、合理的司法职权配置才能使民众相信司法职权的行使严格遵守法定程序、独立公正地行使,才能使民众获得对司法的认同,进而司法才能在民众中树立真正的权威。
二、当前司法职权配置存在的问题
(一)司法职权配置严重行政化。由于历史的原因,我国司法体制带有浓厚的行政管理色彩,作为司法机关的法院不仅在外部即机构设置和人、财、物供应上依附于行政机关,而且在内部管理体制方面也仿照行政建立起一套上命下从的金字塔型权力架构,这种行政色彩浓厚的管理体制在司法实践中也常常渗透在上、下审级法院之间。近些年来,法院在司法职权配置改革中缺乏全局规划和统筹性的宏观制度安排,缺乏真正对司法规律的把握,在改革过程中不适当地借鉴或直接承袭了我国已实施多年的经济体制改革和行政机构改革的一些做法,导致了本来已经很行政化过了的司法职权配置更加行政化。“从而在实践中,全国各地改革步调不一致,改革水平不平衡,部门割据、地方割据现象严重,缺乏统一协调,缺乏整体的宏观设计;同时,司法理念和技术模式方面的模糊性也使得不少改革措施具有形式主义倾向,改革不能很好地回应社会对司法的需求。”[1]为此,司法职权配置改革本身的行政化,不仅是我国现行司法体制的重症顽疾,也是优化司法配置需要突破的“瓶颈”。
(二)司法职权配置严重职业化。反观前些年来的司法改革,过份强调了专业化和职业化。“从技术层面而言,司法具有较强的职业属性应该是没有异议的。在特定的历史阶段对司法职业化给予必要的关注和推动,对于加强职业法官队伍建设,提升法官队伍的整体素质,无疑也是具有积极意义的。但我们也应当清醒地看到在司法职业化的语境下,司法的大众化似乎被人们所淡忘。与此同时,与司法大众化相伴而生的司法工作群众路线也开始淡出我们的视野。这一现象不能不引起我们的高度重视和深刻反思。”[2]司法应当以立足于人们的现实生活起点,以满足社会公众的福祉为依托。但是,司法的运行在现代司法技术引领下日益专业,逐渐成为司法人员所垄断的特权,强调其深奥,使民众不易知晓,强调其程序,使民众难以适应。这些年来,无论是最高人民法院公布的五年改革纲要,还是各地法院基于自身实际需要而推出的改革举措,赞同或质疑的声音多数集中在法院内部,似乎司法改革只是法院自己的事,似乎与这场改革有着更加广泛联系和切身利害关系的民众无关,于是对司法对象——民众的呼声、期待和利益而被边缘化或被忽略不计。这种本末倒置的做法,不能不说是中国司法改革的重大悖论,也是导致民众对司法改革不理解、不认同的根本原因。
(三)司法职权配置过于被动。近十年来,司法改革过份强调了司法的被动性、中立性。在这种改革原则下,各级法院推出了“一步到庭”、“当事人举证”等一系列改革措施,其核心是强化当事人的诉讼责任,从表面看,法官是站在中立的位置,有利于公正裁判,而实质上却会给弱势当事人或一些不懂法、不会提交证据的当事人带来困难,不利于查明案件事实,导致有些案件根据证据规则作出裁判时不仅当事人不能接受,就是党委、人大、社会各界也无法理解,这样的改革可以说既不符合中国国情,也不符合社会公众的要求,背离了改革的初衷。司法职权的功能之一就是使复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题,经由理性程序使当事人的思维趋于理性化,这就要求司法在一定的范围内具有积极性和主动性,通过有效方式在社会中发挥更广泛的作用,扩展司法的社会服务功能。
三、如何实现司法职权的优化配置
(一)优化司法职权配置要依靠党的领导,强化服务大局和保障经济社会又好又快发展的职能作用。法治作为国家治理方式,归根结底是受国家建设的大局、党和国家的根本任务所决定并为之服务。法治的使命与党和国家的根本任务、发展目标是统一的、一致的。我国的社会主义法治,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和方式管理国家事务,管理经济文化事业和社会事务,保证国家各项事务都依法进行,逐步实现社会主义民主的法律化、制度化,共同致力于建设富强民主文明的社会主义国家,共同致力于推进中国特色社会主义的伟大事业。司法体制作为政治体制的重要组成部分,离开党的领导和服务大局,不仅会迷失司法的政治方向,偏离目标,其改革也会缺乏坚强的组织保障。要科学、合理的配置司法职权,必须紧紧依靠党的领导作用,主动将司法、执法工作融入经济社会建设大局,不断强化人民法院保障社会主义经济、政治、文化建设的职能作用,通过为经济社会又好又快发展提供坚实司法保障促进经济社会发展,同时经济社会的大发展也必将为司法权的有效行使提供更有力的物质条件和社会保障。
(二)优化配置司法职权的关键是要克服司法行政化。一是合理配置法院司法行政权。当前,法院内设司法行政部门越设越多,甚至占到法院内设机构的三分之一以上。之所以司法行政部门越设越多,其重要原因之一是多一个部门,就多一个中层领导,就可以多解决一个人的职级问题。但设置非审判业务部门越多,机构往往重叠,职能交叉。这不仅对优化司法职权带来了严重的障碍,而且在一定程度上影响了司法职权的高效运作。建议统一全国法院内部的人事管理、法官的日常管理、司法预算的执行、财务管理、机关建筑的维修、交通工具管理、档案管理、司法统计等司法行政管理部门,建立上下审级法院司法行政权的垂直领导体制,实现审判部门与司法行政管理部门的功能分离,突出行政管理的服务功能,淡化审判管理的行政化色彩。将法院工作人员分为法官、法官助理、司法行政人员等(统称辅助人员)三类进行配置,并根据各级法院和每个法院审判案件、执行案件数量及其他后勤辅助工作量,确定各类人员的比例,科学合理配置每一类人员,做到人尽其能。二是完善法院设置和管辖分工。我国专门法院中除海事法院外,其他如铁路、农垦、林业法院等基本上都是由行政主管部门或企业领导、管理,法院人财物的管理也受制于行政主管部门和企业,难免有部门保护之嫌,建议将其职能合并到普通法院;按照军事法制化和专门化的双重要求,对军事法院也应作相应的改造,将其逐步纳入国家审判体系进行管理,其管辖范围应严格限定在军职犯罪案件之内,不应再办理其他类型案件;现行海事法院的跨区域设置模式为我国法院司法职权配置改革提供了成功范例,但目前海事法院仅设有一个审级,应着手建立海事上诉法院,以适应海商事审判工作发展的需要。
(三)优化配置司法职权,要探索建立解决纠纷的司法新机制。
随着经济社会的飞速发展,社会现代化程度不断提高,人民群众的法律意识不断增强,越来越多的人将诉讼做为解决争端的方式和手段,大量社会纠纷涌入司法程序,造成人民法院普遍出现了“案多人少、司法资源紧张”等突出问题,围绕推进司法创新、优化审判质效的目标,建议着重在“借力”、“疏案”和“强基”三个方面积极探索实践,有效缓解办案压力。一是以法官助理和人民陪审员制度拓展审判资源。建立法官助理制度,公开选聘法官助理,由庭长、办案骨干与法官助理和书记员组成审判(执行)组合,并提高人民陪审员参加审判的力度,缓解审判资源紧张的现状。二是以诉前调解机制分流疏案。针对新时期民间纠纷的现状和特点,进一步构筑县、乡镇(街道)、村(居)、组(院)四级调解网络,全面推行人民调解协议司法确认制度;积极探索延伸司法调解功能和范围,委派法官进社区(村组)指导调解工作,将法院化解社会矛盾纠纷的功能延伸到社区(村组),依托社区(村组)与群众联系密切的优势,实行诉调对接;大力拓展调解范围,向行政诉讼、案件执行领域延伸;建立完善“三调”衔接机制,努力形成上传下达、反应灵敏、运转灵活的民间纠纷大调解工作格局,将大量人民内部矛盾解决在人民调解工作中。三是以案件速裁与和谐共建途径加强基层司法。设立速裁庭,对事实明确、案情简单、证据确凿的案件由速裁庭适用简单程序速裁快办,快速解决纠纷、化解矛盾。同时,大力推行基层法庭与基层党委政府确定矛盾纠纷预防化解协同机制,依靠党委政府的政治优势和人民群众的力量,群力群策,共同致力于化解矛盾、解决纠纷、创建社会和谐。
 
参考文献:
[1] 参阅谢海定著:《中国司法改革的回顾与前瞻———宽沟会议述要》,载《环球法律评论》2002年春季号。
[2] 参阅沈德咏著:《司法大众化不能被淡忘》,《法制日报》2008年12月21日第2版。
作者杨丽丽系酒泉市肃州区人民法院干警